Lorsqu’il s’agit de taxer les produits à usage réduit, l’UE donne-t-elle la priorité à la santé publique ou ignore-t-elle tout simplement ses propres règles ?
Lors du premier Congrès mondial de la nicotine, nous nous sommes récemment entretenus avec Donato Raponi, ancien fonctionnaire de l’UE chargé de la fiscalité, afin d’analyser le processus complexe et souvent contradictoire qui sous-tend la fiscalité européenne. Actuellement, la révision en cours de la directive européenne sur les accises sur le tabac met en lumière une tension fondamentale à Bruxelles : une rupture nette avec la logique originelle du « marché intérieur » imposée par l’article 113 du traité, en faveur d’une justification primaire basée sur la politique de santé publique, un pivot qui risque à la fois de faire l’objet d’un examen juridique et d’échouer dans la pratique.
Peter Beckett : Nous sommes en train de faire le point sur le Congrès mondial de la nicotine en 2026. Pourriez-vous vous présenter et nous dire pourquoi vous vous intéressez à ce domaine ?
Donato Raponi : Je suis intéressé parce que je travaille dans ce domaine en tant que consultant fiscal indépendant qui s’occupe de la fiscalité indirecte, en particulier de la TVA et des droits d’accise. J’ai passé plus de trois décennies en tant que fonctionnaire à la Commission européenne, en particulier dans le domaine de la fiscalité, et j’ai donc quelques connaissances en la matière. Je suis également professeur de droit fiscal européen et j’ai travaillé pendant quelques années comme conseiller principal chez Deloitte. J’ai de l’expérience à la fois dans le secteur privé et dans le secteur public à la Commission européenne. Quand on est fiscaliste, on s’occupe de questions fiscales, et les droits d’accises sont une taxe. L’article 113 du traité est très clair : nous devons harmoniser la fiscalité indirecte pour assurer le fonctionnement du marché intérieur et éviter les distorsions de concurrence. Bien que la santé soit un facteur, la première priorité est le marché intérieur.
Peter Beckett : Vous étiez à la tête de l’unité qui a élaboré la directive originale sur les accises sur le tabac. Quel était le raisonnement politique initial ?
Donato Raponi : Il s’agissait de mettre en place un marché intérieur. L’article 113 du traité stipule clairement que vous devez harmoniser la fiscalité indirecte pour assurer le fonctionnement du marché intérieur. Il ne concerne pas la fiscalité directe. C’est pourquoi il a été décidé d’harmoniser la TVA et les droits d’accises.
Peter Beckett : Lorsque nous entendons parler de la révision actuelle débattue au sein du groupe de travail du Conseil, nous entendons beaucoup plus parler de la santé publique que du marché intérieur. Cela résiste-t-il à un examen juridique ? Est-ce la raison d’être de la Commission et des institutions ?
Donato Raponi : Je comprends la Commission parce qu’elle a proposé un niveau de taxation très élevé. Si je devais justifier cela en me basant sur le marché intérieur, ce serait tout à fait impossible. C’est pourquoi elle utilise l’argument de la politique de santé. Si vous voulez contester cela d’un point de vue juridique, ce sera très difficile. Vous pouvez essayer, mais je ne pense pas que cela fonctionnera.
Peter Beckett : La question logique suivante est : quelle part de ce chiffre sera absorbée par le marché illicite ? Quelles étaient vos hypothèses concernant le marché illicite et se sont-elles vérifiées ?
Donato Raponi : C’est un risque. Nous avons un cas en France, par exemple, où l’on applique un taux d’imposition très élevé et où le marché illicite représente plus de 50 % du marché. Des niveaux d’imposition élevés augmentent les activités illégales. En Italie, nous constatons un lien direct entre le niveau de taxation et les activités illégales. C’est un risque, surtout avec les nouveaux produits comme les sachets et les e-cigarettes, qui sont légers et faciles à acheter à l’étranger via Internet. De mon point de vue, il y a également un risque pour la santé, car les produits illicites n’offrent aucune sécurité en termes de qualité.
Peter Beckett : Nous commençons à voir se développer les marchés illicites des vapes et des sachets. Il est utile de réfléchir à ce que cela signifie pour la société en général, compte tenu des flux financiers vers le marché illicite.
Donato Raponi : Les organisations criminelles utilisent des produits faciles à frauder. Les drogues sont plus risquées car les sanctions sont très élevées. La fraude à la TVA ou aux droits d’accises est considérée comme moins risquée, et si les taxes sont élevées, le gain est plus important. Les organisations criminelles cherchent à gagner de l’argent, et ce sont des groupes bien organisés avec des avocats et des banques.
Peter Beckett : Donc, lorsque nous entendons des déclarations de la communauté de la santé publique selon lesquelles l’industrie du tabac n’utilise la menace du marché illégal que comme un outil de lobbying, n’est-ce pas vrai ?
Donato Raponi : C’est une réalité. Un rapport de KPMG sur le secteur du tabac montre clairement que les activités illégales augmentent. Chaque année, la Commission présente un rapport sur l’écart de TVA, et l’année dernière, il a augmenté de manière significative parce que la législation fiscale est devenue un business pour les organisations criminelles.
Peter Beckett : Ce dossier des accises est particulier car il requiert l’unanimité au Conseil. Lors des négociations, qu’est-ce qui motive les positions des États membres ? Est-ce la santé publique, les recettes ou l’argument du marché illicite ?
Donato Raponi : La réalité diffère d’un État membre à l’autre. Les recettes sont généralement la première priorité. En Italie, on associe les activités illégales à une fiscalité élevée, tandis que d’autres pays donnent la priorité à la santé. Cela dépend également des niveaux de revenus dans ces pays ; une fiscalité élevée dans les pays plus pauvres augmente les activités illégales parce que les gens utilisent toujours les produits mais essaient de les payer moins cher. Les achats transfrontaliers sont très importants : 16 % de la population de l’UE vit à moins de 30 km d’une frontière, ce qui facilite les achats là où les prix sont plus bas.
Peter Beckett : Quelle est l’histoire du marché illicite en Italie ?
Donato Raponi : Ils ont l’expérience du passé et comprennent qu’une fiscalité élevée engendre des activités illégales. C’est pourquoi la position de l’Italie est très modérée par rapport à celle de la France, qui prône une taxation élevée mais demande aujourd’hui à protéger ses frontières. La France négocie au Conseil pour transformer les quantités indicatives en quantités obligatoires et les réduire. Cela impliquerait de réintroduire des contrôles aux frontières pour surveiller ce que les gens achètent, ce qui me semble contraire au principe du marché intérieur et de la libre circulation.
Peter Beckett : Vous avez travaillé sur la proposition initiale concernant des produits très nocifs comme les cigarettes. Nous envisageons maintenant des niveaux de taxation similaires pour des produits de substitution qui ne causent qu’une fraction de ces dommages.
Donato Raponi : Ce n’est pas cohérent. Il faut tenir compte des risques relatifs, en particulier en ce qui concerne la santé. Je ne comprends pas pourquoi cela n’a pas été fait clairement.
Peter Beckett : Existe-t-il un moyen d’évaluer les coûts des soins de santé pour les fumeurs ?
Donato Raponi : Il est difficile de calculer ces externalités. Le commissaire chargé de la fiscalité fait principalement valoir que la jeune génération utilise ces produits et qu’ils créent une dépendance. Il s’agit moins d’une question de nocivité que d’un argument spécifique. Lors des négociations au Conseil, à l’exception de pays comme la Suède, il n’y a pas beaucoup de discussions sur ce point.
Peter Beckett : Enfin, la Commission a proposé qu’une partie des recettes du tabac devienne des « fonds propres ». Pensons-nous que cela survivra au CFP ?
Donato Raponi : Non, je ne pense pas. Dans le CFP, ce sont les dépenses qui comptent. Pour financer la dette, ils ont décidé de mettre en place de nouvelles ressources propres. L’une d’entre elles concerne le chiffre d’affaires des entreprises, ce qui est incohérent car une entreprise peut avoir un chiffre d’affaires élevé mais pas de bénéfices. Proposer une fiscalité élevée et ajouter ensuite 15 % de ressources propres manque de logique. De nombreux États membres s’y opposent pour des raisons de souveraineté. En matière de fiscalité, le consentement est lié au concept de nation, ce qui explique l’unanimité au niveau européen.
Peter Beckett : Les gouvernements nationaux aiment souvent faire passer les décisions difficiles par l’UE afin d’avoir quelqu’un d’autre à blâmer. Je pense que c’est en grande partie ce qui a conduit le Royaume-Uni à quitter l’Union.
Donato Raponi : C’est exact.
Peter Beckett : Voyez-vous cela dans d’autres États membres ?
Donato Raponi : Il est très courant de blâmer Bruxelles. Mais ce sont les États membres qui décident ; la Commission ne fait que proposer et n’a aucun pouvoir de décision.
Peter Beckett : Pourquoi la Commission tombe-t-elle encore dans ce piège ?
Donato Raponi : Parce qu’ils se concentrent sur « l’intérêt commun ». Face à la mondialisation, l’UE a le mérite d’exister en tant que grand marché, même si nous sommes politiquement faibles. Ce n’est que mon point de vue personnel.
Peter Beckett : Il semble que les États membres fassent passer les décisions impopulaires par la Commission. La Commission tombe à chaque fois dans le piège, et tout ce qu’elle fait, c’est attiser le sentiment anti-Bruxelles au point que lorsque vous avez réellement besoin de Bruxelles, elle n’est pas à la hauteur.
Donato Raponi : En Italie et en Espagne, les fonds régionaux ont construit des infrastructures telles que des aéroports, alors que dans des pays comme la France, ils s’en attribuent le mérite. La Commission devrait réagir et expliquer aux citoyens ce qu’ils ont grâce à l’UE. Mais encore une fois, ce n’est que mon avis personnel.
