Setzt die EU bei der Besteuerung von Produkten mit reduziertem Schadstoffgehalt die öffentliche Gesundheit in den Vordergrund oder ignoriert sie einfach ihre eigenen Regeln?
Wir haben uns kürzlich mit dem ehemaligen EU-Steuerbeamten Donato Raponi auf dem ersten World Nicotine Congress zusammengesetzt, um den komplexen und oft widersprüchlichen Prozess der europäischen Besteuerung zu erläutern. Die derzeitige Überarbeitung der EU-Tabaksteuerrichtlinie offenbart ein grundlegendes Spannungsverhältnis in Brüssel: eine klare Abkehr vom ursprünglichen „Binnenmarkt“-Grundsatz, der in Artikel 113 des Vertrags verankert ist, zugunsten einer primären Rechtfertigung durch die öffentliche Gesundheitspolitik – ein Umschwung, der sowohl rechtlich geprüft werden als auch in der Praxis scheitern kann.
Peter Beckett : Dies ist Clearing the Air auf dem World Nicotine Congress 2026. Könnten Sie sich bitte vorstellen und uns sagen, warum Sie sich für dieses Thema interessieren?
Donato Raponi: Ich bin daran interessiert, weil ich in diesem Bereich als unabhängiger Steuerberater tätig bin, der sich mit indirekten Steuern, insbesondere der Mehrwertsteuer und der Verbrauchssteuer, befasst. Ich habe mehr als drei Jahrzehnte als Beamter in der Europäischen Kommission verbracht, vor allem im Bereich Steuern, daher verfüge ich über einige Kenntnisse auf diesem Gebiet. Außerdem bin ich Professor für europäisches Steuerrecht und habe einige Jahre als Senior Advisor bei Deloitte gearbeitet. Ich verfüge über Erfahrungen sowohl im privaten Sektor als auch im öffentlichen Sektor der Europäischen Kommission. Als Steuerbeamter befassen Sie sich mit Steuerfragen, und die Verbrauchssteuer ist eine Steuer. Artikel 113 des Vertrags ist eindeutig: Wir müssen die indirekten Steuern harmonisieren, um das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden. Die Gesundheit ist zwar ein Faktor, aber die erste Priorität ist der Binnenmarkt.
Peter Beckett: Sie waren Leiter der Abteilung, die die ursprüngliche Tabaksteuerrichtlinie ausgearbeitet hat. Was war der ursprüngliche Grundgedanke dieser Politik?
Donato Raponi: Es ging darum, einen Binnenmarkt zu schaffen. Artikel 113 des Vertrages besagt eindeutig, dass Sie die indirekten Steuern harmonisieren müssen, um das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten. Die direkten Steuern sind davon nicht betroffen. Deshalb wurde beschlossen, die Mehrwertsteuer und die Verbrauchssteuern zu harmonisieren.
Peter Beckett: Wenn wir von der aktuellen Revision hören, die in der Arbeitsgruppe des Rates debattiert wird, hören wir viel mehr über die Gründe für die öffentliche Gesundheit als über den Binnenmarkt. Hält das einer rechtlichen Prüfung stand? Ist es das, wofür die Kommission und die Institutionen wirklich da sind?
Donato Raponi: Ich verstehe die Kommission, denn sie hat ein sehr hohes Steuerniveau vorgeschlagen. Wenn ich das mit dem Binnenmarkt begründen müsste, wäre das völlig unmöglich. Deshalb benutzen sie das Argument der Gesundheitspolitik. Wenn Sie das juristisch anfechten wollen, wird es sehr schwierig. Sie können es versuchen, aber ich glaube nicht, dass es funktionieren wird.
Peter Beckett: Die nächste logische Frage ist: Wie viel davon wird vom illegalen Markt aufgefressen werden? Was waren Ihre Annahmen bezüglich des illegalen Marktes und haben sie sich bewahrheitet?
Donato Raponi: Das ist ein Risiko. Wir haben zum Beispiel einen Fall in Frankreich, wo ein sehr hoher Steuersatz erhoben wird und der illegale Markt über 50% des Marktes ausmacht. Hohe Steuersätze erhöhen die illegalen Aktivitäten. In Italien sehen wir einen direkten Zusammenhang zwischen der Höhe der Steuern und illegalen Aktivitäten. Dies ist vor allem bei neuen Produkten wie Beuteln und E-Zigaretten ein Risiko; sie sind leicht und können einfach über das Internet im Ausland gekauft werden. Aus meiner Sicht besteht auch ein Gesundheitsrisiko, denn bei illegalen Produkten gibt es keine Sicherheit hinsichtlich der Qualität.
Peter Beckett: Wir sehen jetzt, dass die illegalen Märkte für Vapes und Pouches wachsen. Es ist sinnvoll, darüber nachzudenken, was das für die Gesellschaft im weiteren Sinne bedeutet, wenn man diese Finanzströme in den illegalen Markt betrachtet.
Donato Raponi: Kriminelle Organisationen verwenden Produkte, die leicht zu betrügen sind. Drogen sind riskanter, weil die Strafen sehr hoch sind. Betrug bei der Mehrwertsteuer oder Verbrauchssteuer wird als weniger riskant angesehen, und wenn die Steuern hoch sind, ist der Gewinn größer. Kriminelle Organisationen wollen Geld verdienen, und es handelt sich um gut organisierte Gruppen mit Anwälten und Banken.
Peter Beckett: Wenn wir also Aussagen aus dem Bereich der öffentlichen Gesundheit hören, dass die Tabakindustrie die Bedrohung durch den illegalen Markt nur als Lobby-Instrument einsetzt, ist das nicht wahr?
Donato Raponi: Es ist eine Realität. Ein Bericht von KPMG über den Tabaksektor zeigt deutlich, dass die illegalen Aktivitäten zunehmen. Jedes Jahr legt die Kommission einen Bericht über die Mehrwertsteuerlücke vor, und im letzten Jahr hat sie sich erheblich vergrößert, weil die Steuergesetzgebung zu einem Geschäft für kriminelle Organisationen geworden ist.
Peter Beckett: Dieses Verbrauchsteuerdossier ist etwas Besonderes, weil es Einstimmigkeit im Rat erfordert. Was bewegt die Positionen der Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen darüber eigentlich? Ist es die öffentliche Gesundheit, die Einnahmen oder das Argument des illegalen Marktes?
Donato Raponi : Die Realität ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich. In der Regel stehen die Einnahmen an erster Stelle. In Italien werden illegale Aktivitäten mit hohen Steuern in Verbindung gebracht, während in anderen Ländern die Gesundheit an erster Stelle steht. Es hängt auch vom Einkommensniveau in diesen Ländern ab. Eine hohe Besteuerung in ärmeren Ländern erhöht die illegalen Aktivitäten, weil die Menschen die Produkte zwar weiterhin nutzen, aber versuchen, weniger zu bezahlen. Grenzüberschreitendes Einkaufen ist sehr wichtig – 16% der EU-Bevölkerung lebt in einem Umkreis von 30 km von einer Grenze, so dass es einfach ist, dort zu kaufen, wo die Preise niedriger sind.
Peter Beckett: Was ist die Geschichte des illegalen Marktes in Italien?
Donato Raponi: Sie haben Erfahrungen aus der Vergangenheit und wissen, dass hohe Steuern zu illegalen Aktivitäten führen. Deshalb ist Italiens Position sehr moderat im Vergleich zu Frankreich, das auf eine hohe Besteuerung drängt, jetzt aber den Schutz seiner Grenzen fordert. Frankreich verhandelt im Rat darüber, die Richtmengen in obligatorische Mengen umzuwandeln und sie zu senken. Das würde die Wiedereinführung von Grenzkontrollen bedeuten, um zu überwachen, was die Menschen kaufen, was meiner Meinung nach dem Prinzip des Binnenmarktes und der Freizügigkeit widerspricht.
Peter Beckett: Sie haben an dem ursprünglichen Vorschlag für sehr schädliche Produkte wie Zigaretten mitgearbeitet. Jetzt geht es um ähnliche Steuersätze für Ersatzprodukte, die nur einen Bruchteil dieses Schadens verursachen.
Donato Raponi: Das ist weder konsequent noch kohärent. Man sollte die relativen Risiken berücksichtigen, insbesondere in Bezug auf die Gesundheit. Ich verstehe nicht, warum das nicht klar gemacht wurde.
Peter Beckett: Gibt es eine Möglichkeit, die Gesundheitskosten für Raucher zu ermitteln?
Donato Raponi: Es ist schwierig, diese externen Effekte zu berechnen. Der für die Besteuerung zuständige Kommissar argumentiert hauptsächlich damit, dass die junge Generation diese Produkte konsumiert und sie süchtig machen. Es geht weniger darum, dass sie schädlich sind, sondern eher um dieses spezielle Argument. Bei den Verhandlungen im Rat wird dieser Punkt, abgesehen von Ländern wie Schweden, nicht viel diskutiert.
Peter Beckett: Schließlich hat die Kommission vorgeschlagen, einen Teil der Tabakeinnahmen in „Eigenmittel“ umzuwandeln. Glauben wir, dass das den MFR überlebt?
Donato Raponi: Nein, das glaube ich nicht. Beim MFR kommt es auf die Ausgaben an. Um die Schulden zu finanzieren, haben sie beschlossen, neue Eigenmittel einzusetzen. Eine davon bezieht sich auf den Unternehmensumsatz, was inkonsequent ist, denn ein Unternehmen kann einen hohen Umsatz, aber keinen Gewinn haben. Es entbehrt jeder Logik, eine hohe Besteuerung vorzuschlagen und dann weitere 15% als Eigenmittel hinzuzufügen. Viele Mitgliedstaaten lehnen dies aus Gründen der Souveränität ab. Bei der Besteuerung ist die Zustimmung mit dem Konzept der Nation verbunden, weshalb wir auf europäischer Ebene Einstimmigkeit haben.
Peter Beckett: Nationale Regierungen schieben schwierige Entscheidungen gerne auf die EU ab, damit sie jemanden haben, dem sie die Schuld geben können. Ich denke, das war einer der Gründe für den Austritt des Vereinigten Königreichs.
Donato Raponi: Das ist richtig.
Peter Beckett: Sehen Sie das auch in anderen Mitgliedstaaten?
Donato Raponi: Es ist sehr verbreitet, Brüssel die Schuld zu geben. Aber die Mitgliedstaaten sind diejenigen, die entscheiden; die Kommission schlägt nur vor und hat keine Entscheidungsbefugnis.
Peter Beckett: Warum tappt die Kommission immer noch in diese Falle?
Donato Raponi: Weil sie sich auf das „gemeinsame Interesse“ konzentrieren. Angesichts der Globalisierung hat die EU das Verdienst, als großer Markt zu existieren, auch wenn wir politisch schwach sind. Das ist nur meine persönliche Meinung.
Peter Beckett: Es scheint, dass die Mitgliedstaaten unpopuläre Entscheidungen über die Kommission kanalisieren. Die Kommission tappt jedes Mal in die Falle und schürt damit nur die Stimmung gegen Brüssel, so dass sie, wenn man sie wirklich braucht, nicht mehr funktionieren kann.
Donato Raponi: In Italien und Spanien haben regionale Fonds Infrastrukturen wie Flughäfen gebaut, doch in Ländern wie Frankreich beanspruchen sie den Kredit für sich. Die Kommission sollte reagieren und den Bürgern erklären, was sie dank der EU haben. Aber wie gesagt, das ist nur meine persönliche Meinung.
