A la hora de gravar los productos de daño reducido, ¿la UE da prioridad a la salud pública o simplemente ignora sus propias normas?
Hace poco nos sentamos con Donato Raponi, ex funcionario de Hacienda de la UE, en el Congreso Mundial de Nicotina inaugural, para desentrañar el complejo y a menudo contradictorio proceso que subyace a la fiscalidad europea. En estos momentos, la revisión en curso de la Directiva de la UE relativa a los impuestos especiales sobre el tabaco está poniendo al descubierto una tensión fundamental en Bruselas: un claro alejamiento de la justificación original del «mercado interior», exigida por el artículo 113 del Tratado, en favor de una justificación primaria basada en la política de salud pública, un giro que se arriesga tanto al escrutinio jurídico como al fracaso práctico.
Peter Beckett: Esto es Despejar el Aire en el Congreso Mundial de Nicotina de 2026. ¿Podrías presentarte y decirnos por qué te interesa este campo?
Donato Raponi: Me interesa porque trabajo en este campo como asesor fiscal independiente que se ocupa de la fiscalidad indirecta, concretamente del IVA y los impuestos especiales. Pasé más de tres décadas como funcionario en la Comisión Europea, especialmente en el ámbito fiscal, así que tengo algunos conocimientos al respecto. También soy profesor de Derecho fiscal europeo y trabajé unos años como asesor principal en Deloitte. Tengo experiencia tanto en el sector privado como en el sector público de la Comisión Europea. Cuando eres fiscal, te ocupas de cuestiones fiscales, y el impuesto especial es un impuesto. El artículo 113 del Tratado es muy claro: tenemos que armonizar la fiscalidad indirecta para el funcionamiento del mercado interior y para evitar distorsiones de la competencia. Aunque la salud es un factor, la primera prioridad es el mercado interior.
Peter Beckett : Fuiste jefe de la unidad que elaboró la Directiva original sobre los impuestos especiales del tabaco. ¿Cuál fue el fundamento político original?
Donato Raponi : Fue para poner en marcha un mercado interior. El artículo 113 del Tratado dice claramente que tienes que armonizar la fiscalidad indirecta por la necesidad de que funcione el mercado interior. No se refiere a la fiscalidad directa. Por eso se decidió armonizar el IVA y los impuestos especiales.
Peter Beckett: Cuando oímos hablar de la actual revisión que se está debatiendo en el grupo de trabajo del consejo, oímos hablar mucho más de la justificación de la salud pública que del mercado interior. ¿Sobrevive eso al escrutinio legal? ¿Para eso están realmente la comisión y las instituciones?
Donato Raponi: Entiendo a la Comisión porque han propuesto un nivel impositivo muy alto. Si tuviera que justificarlo basándome en el mercado interior, sería del todo imposible. Por eso utilizan el argumento de la política sanitaria. Si quieres impugnarlo desde un punto de vista jurídico, será muy difícil. Puedes intentarlo, pero no creo que funcione.
Peter Beckett: La siguiente pregunta lógica es: ¿cuánto de eso se va a comer el mercado ilícito? ¿Cuáles eran tus suposiciones sobre el mercado ilícito y se han cumplido?
Donato Raponi: Es un riesgo. Ahora tenemos un caso en Francia, por ejemplo, donde aplican un tipo impositivo muy alto y el mercado ilícito representa más del 50% del mercado. Unos niveles impositivos elevados aumentan las actividades ilegales. En Italia, vemos una relación directa entre el nivel impositivo y las actividades ilegales. Esto supone un riesgo, especialmente con productos nuevos como las petacas y los cigarrillos electrónicos, que son ligeros y fáciles de comprar en el extranjero a través de Internet. Desde mi punto de vista, también existe un riesgo para la salud, porque con los productos ilícitos no hay seguridad en cuanto a la calidad.
Peter Beckett : Estamos empezando a ver cómo crecen los mercados ilícitos de vapes y petacas. Es útil reflexionar sobre lo que esto significa para la sociedad en general, teniendo en cuenta estos flujos financieros hacia el mercado ilícito.
Donato Raponi: Las organizaciones delictivas utilizan productos que son fáciles de defraudar. Las drogas son más arriesgadas porque las penas son muy elevadas. El fraude en el IVA o los impuestos especiales se considera menos arriesgado, y si los impuestos son altos, la ganancia es mayor. Las organizaciones delictivas buscan ganar dinero, y son grupos bien organizados con abogados y bancos.
Peter Beckett: Entonces, cuando oímos declaraciones de la comunidad de salud pública de que la industria tabaquera sólo utiliza la amenaza del mercado ilegal como herramienta de presión, ¿no es eso real?
Donato Raponi: Es una realidad. Un informe de KPMG sobre el sector del tabaco muestra claramente que la actividad ilegal está aumentando. Todos los años, la Comisión presenta un informe sobre la brecha del IVA, y el año pasado aumentó significativamente porque la legislación fiscal se ha convertido en un negocio para las organizaciones delictivas.
Peter Beckett : Este expediente de impuestos especiales es especial porque requiere unanimidad en el Consejo. A la hora de negociarlo, ¿qué mueve realmente las posiciones de los Estados miembros? ¿Es la salud pública, los ingresos o el argumento del mercado ilícito?
Donato Raponi : La realidad difiere según el Estado miembro. Los ingresos suelen ser la primera prioridad. En Italia, relacionan las actividades ilegales con una fiscalidad elevada, mientras que otros países dan prioridad a la salud. También depende de los niveles de renta de esos países; una fiscalidad elevada en los países más pobres aumenta las actividades ilegales porque la gente seguirá utilizando los productos pero intentará pagar menos. Las compras transfronterizas son muy importantes: el 16% de la población de la UE vive a menos de 30 km de una frontera, lo que facilita comprar donde los precios son más bajos.
Peter Beckett: ¿Cuál es la historia del mercado ilícito en Italia?
Donato Raponi : Tienen experiencia del pasado y comprenden que una fiscalidad elevada genera actividades ilegales. Por eso la postura de Italia es muy moderada en comparación con la de Francia, que defiende una fiscalidad elevada pero ahora pide proteger sus fronteras. Francia está negociando en el Consejo cambiar las cantidades indicativas por obligatorias y reducirlas. Esto supondría reintroducir controles fronterizos para vigilar lo que compra la gente, lo que creo que es contrario al principio del mercado interior y la libre circulación.
Peter Beckett : Trabajaste en la propuesta inicial relativa a productos muy nocivos como los cigarrillos. Ahora estamos estudiando niveles impositivos similares para productos sustitutivos que causan una fracción de ese daño.
Donato Raponi: Esto no es consistente ni coherente. Hay que tener en cuenta los riesgos relativos, sobre todo en lo que respecta a la salud. No entiendo por qué esto no se ha hecho con claridad.
Peter Beckett : ¿Hay alguna forma de considerar los costes sanitarios de los que fuman?
Donato Raponi: Es difícil calcular esas externalidades. El Comisario responsable de la fiscalidad argumenta principalmente que la generación joven utiliza estos productos y que son adictivos. No se trata tanto de que sean perjudiciales como de este argumento concreto. Durante las negociaciones del Consejo, salvo en países como Suecia, no se discute mucho sobre este punto.
Peter Beckett: Por último, la Comisión propuso que una parte de los ingresos del tabaco se convirtieran en «fondos propios». ¿Creemos que eso sobrevive al MFP?
Donato Raponi: No, no lo creo. En el MFP, lo importante son los gastos. Para financiar la deuda, decidieron aplicar nuevos recursos propios. Uno es sobre el volumen de negocios de las empresas, lo cual es incoherente porque una empresa puede tener un volumen de negocios elevado pero no beneficios. Proponer una fiscalidad elevada y luego añadir otro 15% como recurso propio carece de lógica. Muchos Estados miembros se oponen a ello por motivos de soberanía. En fiscalidad, el consentimiento está ligado al concepto de nación, por eso tenemos unanimidad a nivel europeo.
Peter Beckett : A los gobiernos nacionales a menudo les gusta canalizar las decisiones difíciles a través de la UE para tener a alguien a quien culpar. Creo que eso fue en gran parte lo que llevó al Reino Unido a marcharse.
Donato Raponi: Así es.
Peter Beckett: ¿Lo ves en otros Estados miembros?
Donato Raponi : Es muy habitual culpar a Bruselas. Pero son los Estados miembros los que deciden; la Comisión sólo propone y no tiene poder de decisión.
Peter Beckett: ¿Por qué la Comisión sigue cayendo en esta trampa?
Donato Raponi: Porque se centran en el «interés común». Frente a la globalización, la UE tiene el mérito de existir como un gran mercado, aunque seamos políticamente débiles. Es sólo mi opinión personal.
Peter Beckett: Parece que los Estados miembros canalizan las decisiones impopulares a través de la Comisión. La Comisión cae siempre en la trampa, y lo único que hace es fomentar el sentimiento anti-Bruselas hasta el punto de que cuando realmente se necesita a Bruselas, no puede actuar.
Donato Raponi: En Italia y España, los fondos regionales han construido infraestructuras como aeropuertos, pero en lugares como Francia se atribuyen el mérito. La Comisión debería reaccionar y explicar a los ciudadanos lo que tienen gracias a la UE. Pero, de nuevo, es sólo mi opinión personal.
